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群团改革视角下新型政商智库建设途径探索

发布时间:2017-10-10  来源:行政管理改革  作者:吕雪峰
  作为第二批群团改革试点单位的上海市工商联,无疑承担着“领头羊”的重要角色。在此过程中,上海市工商联领导层提出“加强‘冷班子’和智库建设,提供前瞻性研究、判断和指导”的发展要求。[1]立足群团改革视角,如何推进新型政商智库建设,为民营经济发展打造能落于实处、见于实效的服务项目体系,发挥引领、规范、服务等重要职能,已然成为工商联(商会)深入落实群团改革战略的核心举措和关键环节。

  上海市工商业联合会经济发展服务中心(以下简称“经发中心”)成立伊始,就被赋予建设政商智库的重要使命。三年工作实践,总结的经验和对改革路径的探索,可为当前建设新型智库提供借鉴与参考。

  一、新型智库建设的进展与成效

  (一)十八大后国家力推智库建设

  梳理当前学者对智库的定义,大致可划分为以下几大方面:一是担当言论载体,即推动咨询成果转化、服务目标群体,并搭建影响党政决策的信息渠道;二是担当人才载体:包括雇用专业人士及外聘顾问团队;三是担当活动载体,包括举办论坛讲座、开展对接交流;四是担当资产载体:除自有资产外,还包括市场收入及接受捐赠等。

  现代意义上的智库源于西方国家。在我国,虽有诸多国家级战略机构及高端学术型机构跻身具有全球影响力的智库行列,并在党和国家的咨询决策体制中承担重要职能,但国家大力推动新型智库建设,始于党的十八大之后。

  (二)新型智库“如何建”成为焦点

  综合当下一些论述,针对这个“新”字,主要体现在以下方面:

  1.强调社会属性。主要基于《意见》强调“社会智库是中国特色新型智库的组成部分”。有观点认为,这使中国传统智库由官、民两维构成,转变为政、社、企三维构成。[2]应该说,这种对于智库狭义社会属性的强调,具有非常重要的意义:一方面,突出了以社会组织形式开办智库的重要性;另一方面,也是要进一步夯实智库的纯粹社会内容,强化公益服务职能建设。

  2.突出专业特色。有建议称,由于我国智库专业化分工较低,因此应首先培育和打造一批专业智库,形成差异化优势,这样可以避免同类竞争和重复发展。[3]对此,也有观点指出,专业性就是特色性,这一点基层智库因接地气具备很大优势,应作为新型智库体系建设的重中之重。[4]当然,有一点需要强调,基层性不代表低端性,更非底层性,而是指向基础性和实际性。同时,专业性也不是不能包含综合性,在方向明确的前提下,应鼓励方式方法的多样性和灵活性。

  3.注重跨界整合。这一点更多体现在地方智库的经验总结中。[5]概括起来,主要包括人才跨界融合模式、线上线下互促的全员动员模式和返聘退休人士的“夕阳红”模式等。事实上,由于社会现象和知识系统的日益复杂性,无论哪个层级的智库,当前都面临一个人才紧缺的难题,“库存”不多,就必须广搭台、勤挖掘,向各行各业借人唱戏,这也符合人才流动性利用的大趋势。

  4.创新运作模式。有建议称,由于一些智库已形成了独特的业务专长,因此在全面深化改革背景下,可尝试面向市场,践行市场化运作模式,拓展资金来源渠道。[6]这在一定程度上,也可以看作是被“市场决定性作用”这一历史发展趋势倒逼的必然结果。

  以上视角虽各有不同,但确实代表了主流领域对新型智库建设规律和目标前景的探索。上海市工商联推进政商智库建设亦发端于此,并以经发中心的亲身实践,致力回答这一焦点议题。

  二、政商智库建设面临的问题及成因分析

  (一)创建初期确有一定成果

  经发中心的创建经验可归纳为以下几个方面:

  1.以“官办资源”确保启动。作为上海市工商联下属的全额拨款制事业单位,经发中心“一把手”由市工商联联络部部长兼任。可以说,经发中心创建至今,走的正是一条“官办”之路,但正是依托官办资源,才确保了政商智库建设的顺利启动。

  2.靠“协调服务”积累经验。主要是协同上海市工商联相关部门,以提供协调服务为主要方式,举办上海市民营经济发展联席会议联络员会议及专题会议、外交官与民营企业家交流活动(引导推进民企走出去参与“一带一路”专题)等。

  3.经“走访对接”开阔视野。如合作开展的“民营经济与科技创新中心的市场化、社会化建设”调研,属于市委一号课题的重要内容。通过走访对接沪上相关管理部门、园区、企业机构等,开阔调研视野、提升研究层次。

  4.用“网络平台”扩大渠道。这是经发中心运维的主要服务项目。上海市民营经济网络服务平台包括微信公众号、网站、手机移动端、微信群、QQ群等,至今已有网络成员2000余人。这些“群”不仅扩大了服务宣传渠道,还推进了成员自我服务体系建设,并实现了以线上沟通推进线下互访的咨询接待新模式。

  5.办“政策培训”加强实务。如联合举办“营改增政策及实务操作”专题培训及民营企业“走出去”政策培训会等,并制作《上海科技创新及投融资政策服务指南》等材料。

  6.建“风投联盟”面向市场。风投联盟的全称是中国风险投资促进会,推动成立该机构,源于上海市工商联领导层为聚集更多民营资金和社会闲散资本投入科技创新领域,致力建成科学的项目发现、项目评估及资金退出新机制。经发中心承接了代办申报材料、招募会员单位、筹建“风投中国”门户网站及搭建高新技术项目库、专家信息储备库和银行金融服务平台等任务。可以说,这无疑给经发中心开启了一扇尝试面向市场开展服务的“窗口”。

  (二)深入建设遭遇瓶颈问题

  应该说,经发中心在推进政商智库建设实践中,确实有收效,不仅通过有效挖掘上海及长三角地区在金融、贸易、经济及航运等方面的诸多优势民营资源,致力于科技创新中心建设大局,还初步搭建了官方民间有合作、咨询实务能联动、培育发展相融合、线上线下可互促的新型政商智库运作框架。

  当前,随着政商智库建设的不断深入,作为市级公务员机构的下属单位,经发中心的纯粹官办属性也暴露出了工作内容无法持续、工作机制难以稳定、工作创新难以为继等瓶颈问题,给深入推进建设带来了阻碍。

  (三)问题成因包括三个方面

  1. 工作内容无法持续缘于体制不畅

  首先,从工作体制上来看,在创建之初,上海市工商联领导层要求经发中心必须面向“全会”开展工作。由于全会各项工作被落实在不同部门,这又使经发中心人员存在零散化配置情况,导致单位整体工作内容缺乏逻辑性、连贯性和均衡性。

  其次,从领导体制上来看,经发中心主任由联络部部长兼任,虽然经发中心根据职能划分为综合协调、发展服务和研究咨询三个科室,但偏重事务支撑型的工作倾向又脱离分管领导的职权范围,这就倒逼经发中心不得不在特殊情况下,绕开分管领导,去寻求更高一级领导的支持。当超级成为常态,必然引发管理上的失序。

  最后,从经费体制上来看,经发中心虽设有研究咨询科,但因财政拨款未设“调研”一项,不能独立撰写调研报告,制作的文字成品最终仅被合作方吸纳。事实上,由于财政制度管控过严,其他工作也面临“有钱花不出去”的情况,让工作内容无法持续。

  2. 工作机制难以稳定缘于部门依赖

  经发中心除主任同时兼有联络部部长身份,中层干部来自会里相关部室。这些挂职公务员既不转移组织关系,也不转移工作关系,存在会里和经发中心两头跑的情况,这也为会里相关部门向经发中心派遣工作任务找到了正当理据和借口。再加上经发中心主任在政治身份上是民主党派,无法参与单位党建,不得不采用与会里建立联合支部、将组织关系挂靠机关党委的模式。这些都在一定程度上,将经发中心从体制依赖性直接推向部门依赖性,造成相关部门都热衷在经发中心锁定“代理人”,导致工作机制左摇右摆、难以稳定。

  3.工作创新难以为继缘于能力差异

  主要表现在应对具有难度和紧迫性的工作任务时,工作人员存在不同态度和行为倾向。以筹建风投联盟为例,对公务员来说,由于习惯于四平八稳的企业接触模式,使他们在开展市场公关、招募会员单位、应对企业疑难等方面,往往显得犹豫不决或力不从心。对有着较多工作经验、较高专业技能的人员来说,对此虽游刃有余,甚至有相当程度的创造性发挥,但对于很多青年员工,尤其90后,更多表现为茫然和不知所措。以至于经发中心在面对很多创新性资源时,既不知如何用、不敢大胆用,也由于缺少有效的吸收端口和利用手段,不得不处于闲置状况,工作创新便难以为继。

  (四)转型发展需借力群团改革

  经发中心用实践证明,单纯依靠党政资源直接供给、直接管控的模式建设智库,并不适用国家大力推动新型智库建设的目标,转型发展成为必然趋势。但这种转型并不是盲目的和激进的,而是既要根据自身发展的实际情况,也要正视政商智库建设当前仍由市工商联主导这一客观事实,更要符合新型智库的建设规律和发展趋势。因此,经发中心只有借力群团改革的结构性变革,寻找自身转型发展的落脚点。

  从上海群团改革的总体情况来看,共性举措包括强化社会工作基础、实现干部队伍遴选制和多元化建设、打造窗口服务并采用弹性工作制等。上海市工商联大体遵循这一路径,但鉴于市委市政府“一团一策”“一组织一方案”的改革要求,在具体层面也有个性化选择。主要表现在其同时具有“工商联”和“总商会”双重身份。前者为人民团体,是政协参政议政单位,侧重于政治属性,并通过经济统战功能发挥自上而下的政治统合作用。后者是社会组织,是参与社会治理的主体之一,侧重于社会属性及自下而上的社会关系整合。

  鉴于社会关系建设对政治关系建设具有基础性和先在性的重要意义,改革势必要求上海市工商联能够首先在总商会层面推进服务职能重心下移、创新商会管理体制机制,在社会维度推进“亲、清”新型政商关系建设。这也为经发中心依靠总商会实现转型发展提供了绝佳机遇。

  三、商会改革夯实“新型”内涵

  凡事无体制不立。虽然社会各界都在强调智库的独立性,但这种独立性不代表脱离体制,仅意味着应建设更为合适的体制,实现平稳运作、均衡发展。由此,经发中心通过总商会理顺工作体制和领导体制,是夯实政商智库“新型”内涵的首要步骤。

  (一)纳入核心体制,实现垂直领导

  作为社会组织,根据相关法规,商会在架构上应有会员(代表)大会、理事会、秘书处及监事会等基本机构设置,管理层包括会长、秘书长和监事长等。其中,秘书处属于在理事会领导下,以办公室为载体开展工作的执行机构,处于商会体制的中坚位置。

  经发中心可承担总商会秘书处(办公室)职能,这是因为:首先,上海市工商联作为具有政治特殊性的社会组织,在职能设置上与民间社会组织有相似性,在面向全会开展工作时,经发中心已在相关领域积累了经验,并在单位内形成了分工合作关系。其次,风投联盟属于民间社会组织,筹建期间,经发中心对其业务开展情况已有初步把握,并通过代办申报材料等工作,对它的组织结构和法律属性有了了解。最后,经发中心作为法人机构,自有物业又可为秘书处开展日常工作提供必要的办公条件,做到物尽其用。

  由此,在理顺工作体制同时,通过将经发中心的名称由“上海市工商业联合会经济发展服务中心”变更为“上海市总商会经济发展服务中心”,由总商会副会长担任秘书长,经发中心主任担任副秘书长兼办公室主任,就会在内部形成会长、副会长兼秘书长、副秘书长兼办公室主任的垂直领导模式。

  (二)整合各界资源,打造办公枢纽

  发展民营经济不仅是政府的事。事实上,各级党政机构更多只是充当配角和服务人员,民营企业、创业人士才是主角。这势必要求“联席会议”作为一种制度形式,不能只有党政机构一家之言,不仅要常走访、多倾听、勤反馈,还要邀请广大民营企业家、创新创业人士等参与到制度建设中。

  对此,总商会应发挥一定作用。一方面,通过积极协调“联席会议”成员单位及高校(党校)系统、社科院(联)系统、国企系统及国外驻华使领馆机构负责人等,联合搭建民营经济发展委员会(下称“民发委”),并下设若干专业委员会,用于整合党政体制内资源;另一方面,还应面向风投联盟会员单位、园区、企业及商(协)会等非营利机构,选拔合适人选,与民发委主要负责人一同加入理监事会。这就让总商会理监事会成为夯实和扩展“联席会议”的重要载体,理监事会会议也成为“联席会议”相关会议的重要组成部分,不仅为管理界、实务界和学术界专家交流互动搭建了新机制,也为探索政社企分工合作、民主协商开辟了新渠道。

  经发中心可承接民发委办公室职能,并将风投联盟和世界孵化器联盟、世界中小企业联盟、上海科技创新创业新媒体联盟及其他有意向的民间先进产业联合组织进行整合,搭建科技创新中心建设联盟进行运维。这也为经发中心打造办公枢纽、强化咨询服务奠定了基础。

  (三)创新基层党建,强化信息枢纽

  1.以夯实基层党建统领工作全局

  作为窗口单位,经发中心首先要明确单位的“窗”究竟要向哪边开,出去的“路”应该往哪边走,应接待什么样的客人及如何接待等,这无一不突出了基层党建的重要性。但经发中心这种“脚不着地”的党建模式,明显不符合中央加强基层党建的要求,也与政商智库转型发展的目标相违背。应深入探索具有鲜明特色的商会党建新模式。

  第一,成立商会分党组,夯实党建基础。作为党委的重要领导形式,党组主要发挥政治领导、思想引导、决策核心、工作示范等重要作用。为突出总商会作为社会组织的党建特色,应在会党组层面成立总商会分党组,由总商会副会长兼秘书长担任会党组副书记、总商会分党组书记职务。这也夯实了经发中心的党建领导基础。

  第二,组建机关党委,打造商会团队。建设一支政治过硬、开拓进取、敢于担责、并能充分适应市场环境的商会工作团队,是经发中心创新服务的重要依托。对此,应立足商会发展规律及经发中心实际,组建总商会机关党委,在分党组支持下,对工作人员发挥政治引导、业务培训、生活关照等重要作用,并积极参与到为民营企业服务中来。

  第三,强化整合引领,凝聚基层合力。经发中心可建立党总支作为抓手:一方面,针对存在专兼挂、退休返聘等多元化用人情况,确保岗位在哪里,党员组织关系在哪里;另一方面,可对相邻单位采用支部开放式联建、接受委托挂靠等方式,扩大党建网络建设。此外,还应有效搭建与党外人士的沟通渠道,形成常态化的党际工作交流机制,作为夯实基层合力的重要内容。这也是经发中心作为政商智库,承接社会职能、以党建资源整合引领社会资源整合、有效统领工作全局的有益尝试。

  2.以强化基层调查确保立足实际

  首先是确保样本资料收集的丰富性。调查是研究的基础,旨在整合和提供充足的实践样本、典型案例和数据资料。当前,随着上海科技创新中心建设步伐的加快,对人才资源多样性发展的高度关注,进一步推进了产业与人、企业与人在社区维度的融合,并集中展现了民营经济生活最丰富多彩的一面。大众创业、万众创新的生动局面,不仅需要宏观勾勒,还需要微观特写。由此,对产业社区、企业社区开展调查,应处于经发中心工作的优先位置。

  其次是促进调查结果应用的多元化。虽然调查结果只是研究成果的基础层面,并未经历细化分析和理论概括,但从当前智库产品的多元化应用来看,一篇好的创新创业故事仍具有相当重要的决策咨询作用,在服务党政决策、企业经营等方面体现价值。而作为活动载体,智库调查结果更应与创新自身服务活动高度相关。这也对经发中心能否建立一支具有一定专业水准的编辑、记者、撰稿人和联络员队伍,编制一条集政社企三个维度、城乡不同层面的信息交流网络,采用影音图文等多种方式在各级各领域平台上推广服务对象能看得懂、说得出、用得上的调查产品提出了更高要求。

  最后是共推科创服务资源的链条化。调查结果要从基础产品成长为高端产品,须在两个方面接受增值性提升:一是面向研究领域,要确保样本资料具备真实性、典型样和代表性,需经历一个排摸对比、意义升华的过程;另一个是面向市场领域,要确保材料样本具备可行性和可操作性,需经历一个先行先试、进而矫正调适的过程。

  对此,可先围绕“风投中国”网站,建立以总商会会长担任主任委员的编审委员会,在政社企三个维度上,树立大科创、大平台、大市场的格局,通过协同编委会成员单位,有效组织科创服务资源,打造贯穿于从理念到研发、从理论到应用、从基础到高端的全程性服务链条,通过凝聚创新合力,让好的人才能融入进来、让好的项目能转化起来、让好的服务能运作出来、让好的企业能提升上来,这是建成科学的项目发现机制和项目评估机制最大、最关键的一步。

  在此基础上,还可成立科技创新评估委员会(下称“科评委”),以上海市工商联服务项目为试点,重点针对服务项目社会认知程度不高、专业能力不强等问题,经协调对接、考核评估、竞争拍牌、授权合作,协同商业资源共同建设,面向商协会和中小微民营企业,打造有影响力的市场化服务品牌。由此倒逼体制内资源的优胜劣汰和资源重组。科评委可与民发委、科创联盟采用平行化设置,共同作为编委会的分支机构。

  3.以建设实体巩固智库运作平台

  一方面,可建立由会党组直抓直管、总商会分党组协助管理的民营经济样本采编室作为编委会的运维实体。一来用于编辑总商会网站、报刊和书籍,二来服务于民营企业家政治安排、政社企人才流动、创新创业模式推广、民营经济数据库搭建等综合性需求。工作上推进扁平对接、弹性组团,样本上侧重以小见大、远近结合,形式上包括专版特稿、短评快讯,通过落实联络员、派驻蹲点、长期观察、持续走访等方式,致力于讲好创新创业故事。

  另一方面,可根据需要,在“宣传平台”“科创评估”“教育培训”“政经合作”“公益服务”等商会职能领域,以组建、合并等方式成立实体机构。如合并《现代工商》杂志,将该刊物改版为民营经济行业内刊,作为总商会会刊,创办商协会干部内部学习简报,并将市民营经济研究会并入总商会,归经发中心管理,作为运维民营经济样本采编室(总商会报刊编辑部)的实体机构。同时,将市社会组织服务中心(市社会组织规范化建设评估委员会)作为科评委的主干力量,并以社会组织形式,成立政经合作社、公益基金会等。

  当然,影响政策制定和体制改革,单靠市场力量无法完成。在新型政商智库建设中,工商联应牢牢把握住“政”这一重要维度,如推进由政协党外副主席担任工商联主席、商会会长的任职制度化建设。这不仅让中国特色商会的政治地位建设由理论落到实处,并因领导任职的制度化表现得更为直接和具体,还能通过经发中心(总商会)窗口功能与市工商联参政议政功能、经济统战功能的互通互促,深入建设以谏促做、看德选人、由评带建、用学增能、用实推孵、借智引资等职能于一身的市场化、集团化新型政商智库运作平台,为引领群团改革、服务创新创业凝聚合力。

  目前,经发中心应充分利用市工商联在全面深化群团改革中干部减下补下、部门裁撤整合等举措,通过由公务员编制转为事业编制下调专职干部,扩充领导班子和员工团队,并根据总商会秘书处/办公室,且秘书处以经发中心党总支为主干的架构设置,重新设定人员岗位和分工,推进行政管理岗、专业技术岗和工勤技能岗等不同类型岗位设置。同时,将经发中心由全额拨款制事业单位改为差额拨款或自收自支型事业单位,这是让经发中心面向市场打开制度“窗口”的必然路径。

  (《行政管理改革》2017年第6期 )

[责任编辑:丁富宏]